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                中國政府網|重慶市人民政府網

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                “四山”保護提升 任重而道遠

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                日期:2021-12-20

                滿目瘡痍的礦坑,變身風景宜人的公園;植被單調的山坡,變身色彩斑斕的森林;林間新建的步道,讓市民上山游玩更加方便……

                2019年7月,重慶出臺中心城區“四山”保護提升實施方案。兩年多來,我市相關部門和各區掀起了一場“四山”保護提升大行動,讓“城市綠肺”更清新、“市民花園”更靚麗。

                然而,各區在“四山”保護提升中也遭遇了很多困難。當初的保護范圍劃定是否合理?在保護前提下,綠水青山的價值如何挖掘?采用什么方式,才能讓這項保護提升工程變得可持續?下一步還有何打算?為此,本報對市規劃自然資源局相關負責人進行了專訪。

                以更大的力度進一步修復生態

                問:兩年多來,重慶在“四山”保護提升方面開展了很多工作,也取得了不小的成效?,F在看來,我們距離“城市綠肺、市民花園”的目標,還有多遠?

                答:“四山”保護,我們還有很長的路要走。

                兩年來,相關區政府(管委會)、市級有關部門和單位緊緊圍繞中心城區“四山”保護提升實施方案相關要求,積極推動各項工作實施。一是基本摸清了“四山”自然生態本底、歷史文化本底和發展建設本底;二是基本完成“四山”管控區規劃優化,調整了“四山”管控邊界,優化了空間布局、人口分布和用地結構,完善了服務配套;三是全面調查清理違法建設基本情況,完成市級綜合監管平臺建設,有序推進“四山”違法建設分類處置;四是通過完善林地資源保護、推進區域生態治理、實施森林綠化工程、開展農村土地整治、加強重點生態要素監測等手段,“四山”生態保護治理初見成效;五是交通基礎設施逐步完善,構建了山上山下步行系統、綠色低碳的公共交通體系,開行了特色旅游線路;六是通過完善鄉村基礎設施、實施生態移民搬遷、加強地質災害綜合防治、提升鄉村產業發展等措施,民生環境改善成效明顯。

                但是,對標市委、市政府對“四山”保護提升的要求,以及廣大市民對美好生態產品的向往,“四山”保護提升工作還存在工作機制不健全、整體統籌不足、策劃宣傳不夠、亮點不夠突出以及相關規劃需進一步加強銜接和落地細化等問題。

                問:保護提升的基礎是生態修復,這方面,我們還面臨哪些難題?

                答:“四山”生態修復量大面廣,目前還面臨不少問題。

                一是認識上還存在誤區。提到生態修復,大多數人想到的就是種樹、造景,對生態保護修復的理解過于簡單和機械。有些地方在項目實施過程中,忽視“宜保則保,宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜荒則荒”原則,導致工程設計不夠合理。

                二是資金籌集難。生態修復工程絕大部分屬于公益性項目,具有投入高、經濟回報小、建設周期長等特點,項目資金來源主要依靠財政投資。當前地方政府債務普遍較高,國家嚴控新增債務,缺乏金融等配套政策,地方政府籌集生態修復資金壓力大。

                三是社會參與難。目前“誰使用、誰修復”“誰修復、誰受益”的制度體系不夠健全,生態保護修復有關產業、土地、金融、稅收等政策配套不夠,社會資本參與生態修復的積極性不高。

                為“四山”保護提升多渠道籌措資金

                問:資金籌集難,我們在采訪中深有感觸。既然“四山”保護提升還有很長的路要走,要確保這項工作的可持續,后續資金必須想辦法解決,出路在哪里?

                答:“四山”保護提升不能只看短期的收益,這是我們必須擔起的“上游責任”,在工作中也要體現“上游擔當”。

                解決“四山”后續資金問題,其實有很多渠道。以生態地票交易為例,今年,在南岸區誕生了全市歷年最大單筆生態地票交易——巨成采石場生態修復項目生態地票401畝,取得收益價款約8000萬元。通過對歷史遺留廢棄礦山的生態修復,既美了青山,又壯大了集體經濟組織,同時為礦山生態修復解決了后續資金。

                又如通過發展鄉村旅游業,壯大財政收入,從而有效增強對“四山”優化提升的反哺能力。以江北區為例,該區在銅鑼山鐵山坪段實施高標準的生態修復,厚植文化底蘊,并在此基礎上培育大健康產業,僅“森林之旅馬拉松”等特色賽事,每年就能創經濟效益超一億元。利用這些收入,江北區進一步提升鐵山坪生態保護提升水平,僅杜鵑湖周邊區域的林相改造,畝均投入上萬元,遠超全市平均水平。

                解決“四山”保護提升后續資金問題,我們還將開辟更多渠道。比如,鼓勵在“四山”的生態保護紅線和永久基本農田之外的區域,對現有的工礦用地、倉儲用地等,推動升級轉型,引入投資主體或者采取合作聯營方式,打造康養旅游配套設施,或對低效閑置的國有用地進行生態修復后,采取異地置換的方式騰挪建設用地指標到“四山”以外的區域。

                又如,支持培育“四山”范圍內生態產品市場經營開發主體,鼓勵各類投資主體和社會力量盤活閑置的農村集體性經營用地和古舊村落等存量資源,推進相關資源權益集中流轉經營,統籌實施生態環境系統整治和配套設施建設,培育鄉村旅游品牌,打造四山鄉村旅游精品線路,創建美麗休閑鄉村、鄉村旅游重點村。

                綠水青山就是金山銀山

                問:我們在采訪中還了解到,以前的“四山”管制規定,在某些條款上與當地經濟和社會發展的實際情況有些不符合。你們有無相關調研,怎么看?怎么辦?

                答:2007年《重慶市“四山”地區開發建設管制規定》出臺以來,在保護森林綠地資源、管控開發建設活動、遏制違法建設行為等方面起到了積極作用。尤其是2019年重慶市中心城區“四山”保護提升實施方案實施以來,在推進自然生態資源保護、加強生態修復治理、完善基礎設施建設、優化公共服務配套等方面,開展了大量富有成效的工作,在守好綠色本底、補齊民生短板的基礎上,注重生態與產業的有機統一,推動“四山”生態治理與經濟發展良性互動。

                但另一方面,一些問題客觀存在。

                一是該保護的沒有完全保護好。應當嚴格保護的生態保護紅線、自然保護地區域,與一般、重點控制建設區存在部分重疊,導致該管控的沒能完全管得住;

                二是一些必要的建設活動管得不合理。原禁建區內實際上還有大量現狀城鎮建設用地、農村宅基地,住有約39萬居民,這些基本在《重慶市“四山”地區開發建設管制規定》出臺前就已形成,一些必要的生產生活建設等民生改善設施需要合理保障;

                三是可利用的沒有充分利用好?!八纳健弊匀毁Y源豐富,此前未充分科學考慮合理利用發展旅游康養服務功能,交通、市政等基礎設施配套不夠完善,“市民花園”功能價值未充分彰顯。

                對此,需要具體問題具體分析,不搞“一刀切”,在保護的前提下搞好利用。重慶市委、市政府在充分調查的基礎上提出:保護利用好“四山”、“在好風景的地方布局生產力”。

                今年8月,重慶市規劃委員會審議通過《“四山”管控區規劃優化方案》,提出要實事求是深入優化,確保城鎮、鄉村生活空間布局更加符合實際要求、符合群眾期待。

                “四山”違法建設面廣量大、情況復雜、歷史遺留問題矛盾突出。下一步,我們將結合國土空間規劃,按照國家相關政策,綜合考慮違法建設的功能性和歷史成因等,實事求是細化各類違法建設分類處置政策,逐步消除存量違法建設。

                此外,在農業結構調整的過程中,“四山”原住民往往會將糧食作物調整為經濟作物或發展林果、養殖業等,從而導致耕地“非糧化”。下一步,有關部門、區政府(管委會)將加強對農業發展的引導,鼓勵原住民因地制宜發展現代山地特色高效農業。

                讓市民真正參與到“四山”保護提升中來

                問:在保護前提下利用,讓群眾真正從“金山銀山”的建設中受益。發展鄉村旅游這樣的生態產業,也能增加收入,增強“四山”保護提升的財力。下一步,重慶將如何讓“四山”的良好生態發揮價值,打造生態產品,引導康養、旅游等產業合規發展?有無對標?

                答:在近期舉行的聯合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議(COP15)生態文明論壇上,我市的銅鑼山礦區生態修復和廣陽島生態修復實踐創新納入了自然資源部向全世界發布的18個中國生態修復典型案例中,同時,典型案例中的安徽綠金湖礦山地質環境生態修復、河南小秦嶺國家級自然保護區礦山環境生態修復治理、杭州西湖區雙浦鎮全域土地綜合整治與生態修復、江西尋烏縣廢棄礦山綜合治理等也能為我們提供很好的借鑒。

                目前我們正在完善“四山”管控區規劃優化報批成果,進一步優化用地布局,科學布局生產力,突出旅游康養服務功能,將會更有利于落實生態保護,管好生態空間和耕地,彰顯“城市綠肺,市民花園”的生態價值和旅游服務功能。

                具體而言,首先是充分銜接我市第三次國土調查、生態保護紅線評估調整、自然保護地整合優化、“四山”管控區規劃優化等工作,結合“四山”環境容量和資源環境承載能力,評估“四山”現有康養、旅游產業空間的總量、結構、業態等特征和問題。

                其次是堅持“保護優先、品質提升”的原則,引導產業發展與生態保護相結合,進一步挖掘“四山”自然、人文、地物、景觀價值,策劃特色主題,有針對性地培育“四山”的休閑、游憩、康養功能,優化“四山”康養、旅游產業空間布局;

                第三是提煉亮點,彰顯特色,以重大項目為抓手,合理優化用地布局,提檔升級主要業態,有效提升綜合效益,優化形成生態綠色、規模適度、供需平衡、配套完備的“四山”康養旅游產業空間。

                問:采訪中我們發現,目前“四山”的變化很大,建了很多公園,越來越漂亮了,但市民上山的交通卻不是很方便。有的是路不好,有的是沒有公共交通,下一步準備怎么解決?

                答:我們將從多個方面來解決交通問題。首先是貫通結構性通道,體現交通系統性,同時從保護耕地和生態環境角度出發,提出生態選線和景觀選線要求。其次加密“四山”出入口,優化城市道路線位接口,提高“四山”可達性。

                同時,我們將進一步強化“四山”入山步道體系,滿足人民群眾對親近自然的向往;優化停車布局,兼顧停車集中與分散;支持開展特色交通,因地制宜提供多樣化交通體驗。通過這些實實在在的舉措,進一步提升市民的獲得感、幸福感,從而讓市民真正參與到“四山”保護提升中來。

                “四山”保護提升的近期目標和遠期目標

                我市按照“干五年、看十年、謀劃三十年”的總體思路,實施“四山”保護提升工作,營造“山在城中、城在山中”的和諧畫卷。

                近期目標:

                到2022年,基本完成“四山”違法建設清除和整治工作,山水林田湖草系統治理成效明顯,生態系統得到有效修復,“山青、水秀、林美、田良、湖凈、草綠”的“四山”自然環境基本形成,歷史人文價值得以彰顯。

                遠期目標:

                到2035年,“四山”生態保護、綠色發展全面實現,自然環境與城市風貌相得益彰,山、城、人和諧相融,生態治理與經濟發展良性互動,實現“綠水青山就是金山銀山”。

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